Carin Smaller y Anne-Laure Constantin (TIP/IATP).- Luego de más de dos meses de intensas y secretas reuniones sostenidas entre EEUU, la CE, Brasil e India, mejor conocidos como el G4 o el Grupo de los 4, se han incrementado la tensión e intensidad de las negociaciones comerciales de Doha (ver Actualidades de Ginebra del 3 de abril del 2007 para más información sobre el G4). Lo que hasta ahora ha sido una alianza incómoda, ha ido cobrando fuerza. De tal manera que se rumora el G4 se aproxima al logro de un acuerdo. La atención se centra actualmente en torno a la ciudad alemana de Postdam, donde los ministros del G4 sostendrán una reunión de cinco días del 19 al 23 de junio. Dicha reunión resultará fundamental para el éxito o el fracaso del logro de un acuerdo en las negociaciones de Doha en el 2007. En caso de que los negociadores fallen en lograr un acuerdo en Potsdam, muchos negociadores comerciales opinan que el programa de trabajo de Doha se congelará por un tiempo – quizás por años.
En realidad, se desprende muy poca información de las discusiones del G4, pero los rumores señalan que los cuatro miembros convergen hacia un acuerdo. La CE y Brasil son los más interesados en lograr un acuerdo rápido. La CE busca presentar a la reforma agrícola interna como la concesión de la CE hacia la OMC (en caso de que las negociaciones duren demasiado, la CE habrá perdido su oportunidad para aprovechar esta reforma antes de la próxima reforma). Brasil está muy dispuesto porque ha utilizado una gran cantidad de capital político en las reuniones y necesita resultados. También porque esta es una oportunidad para disciplinar las distorsiones de los mercados agrícolas globales. En contraste, la India muestra mayores reservas ya que no resulta claro que las propuestas debatidas actualmente ofrezcan una protección adecuada para sus 600 millones de agricultores de pequeña escala o que su propuesta para expandir las exportaciones de servicios sea incluida en el resultado final de las negociaciones de la Ronda de Doha.
Por otra parte, resulta difícil juzgar la postura de EEUU. El Representante Comercial de EEUU (USTR), Susan Schwab, brinda claras señales positivas en torno a su ambición de lograr un acuerdo. El resto de los miembros del G4 señalan que por primera vez desde el colapso de las negociaciones en Julio del 2006, hay señales de cambios en la postura agrícola de EEUU. Ahora se rumora que EEUU está dispuesto a aceptar un límite de $17 miles de millones en el total de la ayuda interna que distorsiona al comercio. Sin embargo, a nivel de política interna, la situación resulta poco clara. Por un lado, los precios de las commodities están altos y resulta probable que se mantengan así por un tiempo debido al incremento en la demanda de biocombustibles. Esto disminuye la presión sobre los límites en la ayuda interna de EEUU y hace más fácil para el USTR moverse hacia el recorte buscado por otros miembros del G4. Por otro lado, la Fast Track (ahora llamada Autoridad de Promoción del Comercio o Trade Promotion Authority) expirará a finales de junio y parece que no será renovada. El Congreso tiene posiciones encontradas en torno a los acuerdos comerciales y cualquiera que sea el futuro de estos, los estándares laborales y medio ambientales seguramente constituirán los requerimientos mínimos de los acuerdos comerciales a ser aceptados en el futuro. Pero aún no resulta clara la manera en que esto se logrará.
El aparentemente inminente acuerdo también está causando seria preocupación entre algunos otros miembros de la OMC. Muchos países en desarrollo temen que algunos temas de importancia para ellos –tales como las preferencias, los productos tropicales y las consideraciones de desarrollo industrial bajo las negociaciones de acceso a mercado para productos no agrícolas (ANMA)- estén siendo ignorados por completo o se sean planteados para otorgar las mínimas concesiones –como los Productos Especiales y el Mecanismo Especial de Salvaguardia para la seguridad alimentaria y de los medios de subsistencia rural.
Al mismo tiempo, en estos momentos los países en desarrollo han realizado esfuerzos significativos para reforzar la unidad y solidad entre ellos. El 11 de junio se llevaron a cabo en Ginebra una serie de reuniones ministeriales de países en desarrollo, incluyendo una reunión ministerial del G20 con coordinadores de otras agrupaciones de países en desarrollo; una reunión ministerial del ANMA y una reunión ministerial del G33. La unidad de los países en desarrollo ha sido un elemento vital durante los últimos seis años de negociaciones de la Ronda de Doha. Ha permitido que las voces de los países en desarrollo sean escuchadas. Las diferentes alianzas entre los países en desarrollo han contribuido para proveer espacios donde los países han logrado compartir sus recursos. Esto les ha permitido formular sus demandas y desarrollar propuestas de negociación más fuertes. La unidad entre los países en desarrollo ha modificado el panorama político. Ésta constituye una de las razones por las que la India y Brasil ocupan un lugar importante en la principal mesa de negociación.
Sin embargo, la impresionante unidad registrada entre los países en desarrollo se yuxtapone al proceso antidemocrático y falto de transparencia en el que se ha involucrado el G4. Esto amenaza con obstaculizar las ganancias logradas por los países en desarrollo. Aún resulta poco claro si la solidaridad entre los países en desarrollo ha sido perseguida como un medio para que Brasil y la India logren apoyo para lo que sea acordado en el proceso del G4. O si se trata de asegurar que los intereses de los países en desarrollo incluyendo: al Grupo de los 33 (G-33), los Países Menos Avanzados (PMAs), el Grupo de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), el Grupo Africano, las Economías Pequeñas y Vulnerables (EPVs), el ANMA -11, el Algodón -4 y la Comunidad del Caribe (CARICOM), estén reflejados en los resultados de cualquier acuerdo logrado en el marco de las negociaciones del G4.
UN PROCESO REALMENTE MULTILATERAL: ¿retórica o realidad?
Dada la fecha límite fijada para el fin de año por el G4, el plan (propuesto por los presidente de los órganos de negociación y por Pascal Lamy) de ahora hasta el final de julio, es la conclusión de las modalidades (compromisos detallados incluyendo el aspecto numérico) agrícolas y del ANMA. Es esperado que los presidentes de las negociaciones agrícolas y del ANMA emitan un proyecto de modalidades hacia finales de junio. Pascal Lamy, el Director-General de la OMC, planea invitar a los Ministros a Ginebra hacia finales de julio para lograr un acuerdo sobre las modalidades. Mucho depende del resultado de la reunión del G4 en Potsdam. Si el G4 logra un acuerdo, es probable que el plan propuesto sea ejecutado. En caso de no lograrse un resultado significativo de la reunión del G4, resulta poco claro si habrá un proyecto de modalidades en junio. Sin dicho logro, no haría ningún sentido que los ministros se reunieran en Ginebra en julio. En caso de que falle lo demás, aún se espera que Pascal Lamy formule su propio texto para la consideración de los miembros.
El G4, Pascal Lamy, y los presidentes de los órganos de negociación permanecen discretos cuando se les pregunta sobre cómo será incorporado en el proceso multilateral el resultado de las negociaciones en el marco del G4. Todos insisten en subrayar que Pascal Lamy no dictará o impondrá un acuerdo en el resto de los miembros. Al mismo tiempo, es ampliamente aceptado que el G4 necesita zanjar sus diferencias antes de avanzar en el logro de un acuerdo. El G4 es presentado como el catalizador, en lugar del elemento concluyente, de un acuerdo en torno a Doha. Ésta es una retórica agradable, pero cabe cuestionarse si esto resulta cierto.
Mientras los miembros del G4 se han estado reuniendo fuera de Ginebra, un nivel similar de negociaciones se ha registrado en la OMC. Los presidentes de las negociaciones agrícolas, del ANMA y del comercio de servicios, todos han intentado demostrar su compromiso hacia el proceso multilateral sosteniendo numerosas consultas sobre los temas de negociación. Incluso, en el caso agrícola, han emitido dos documentos para señalar los “desafíos” a los que se enfrentan dichas negociaciones buscando la respuesta de los miembros (ver links abajo, incluyendo links al análisis del IATP sobre los documentos de desafíos). Los miembros también están cumpliendo su papel. Muchos miembros de la OMC respondieron a los “documentos de desafíos” formulados por el presidente de agricultura y han formulado propuestas en ANMA y servicios (ver links abajo). Los informes de dichas reuniones señalan que la atmósfera es constructiva y que demuestra una clara voluntad de los miembros para comprometerse nuevamente en negociaciones significativas.
Sin embargo, el contacto cercano del Embajador Falconer con el G4, y la secuencia de reuniones del G4 en el marco del proceso multilateral, ha generado cuestionamientos sobre la posible intención por parte del Embajador Falconer de imponer las preferencias del G4 en el resto de los miembros de la OMC.
Los países en desarrollo se mostraron descontentos con las inequidades presentes en la descripción del estado de las negociaciones contenida en los dos documentos realizados por el Embajador Falconer (ver links abajo sobre las declaraciones de los países en desarrollo). Muchos países en desarrollo manifestaron que el Embajador Falconer hizo un recuento cuidadoso de las sensibilidades de los países desarrollados, mientras que la posturas de los países en desarrollo (la mayoría relacionadas con la seguridad alimentaria y de los medios de subsistencia rural) frecuentemente fueron ignoradas o calificadas de poco realistas en el clima político actual o como inapropiadas dado el objetivo principal centrado en la liberalización del comercio. Otros objetivos del programa de trabajo de Doha, como el asegurar los medios de subsistencia y un buen resultado para el desarrollo, no fueron tratados en los documentos de Falconer.
Se espera la contribución de los Presidentes de los órganos de negociación y de la Secretaría de la OMC para ayudar a lograr la conclusión de las negociaciones de Doha. Para lograr este objetivo, deben ejercer presión sobre los negociadores comerciales y establecer fechas límite. Pero su trabajo también incluye el asegurarse que el mandato sea respetado. Sus obligaciones no pueden estar limitadas a establecer las fronteras políticas a los miembros más poderosos. El mandato acordado por los miembros de la OMC en Doha requiere se pongan los intereses de los países en desarrollo en el centro de las negociaciones, a pesar de las complejidades que esto implica. En Doha, los miembros también acordaron abordar al menos algunas de las inequidades del sistema actual. A pesar de los meses de estancamiento en las negociaciones, los países desarrollados han hecho poco para reforzar su compromiso hacia un resultado de las negociaciones orientado al desarrollo. En caso de presentarse un acuerdo ahora, existe un riesgo real de que solo los miembros del G4 cuenten con los medios y el tiempo necesarios para evaluar las implicaciones de las propuestas finales. De esta manera, los países en desarrollo corren el riesgo de firmar acuerdos que no comprenden en su totalidad.
LA VISIÓN MÁS AMPLIA: bienes y servicios manufacturados
El programa de trabajo de Doha requiere que las diferentes áreas de negociación sean aceptadas como un “todo único” (single undertaking), lo cual significa que ningún tema puede ser concluido sin el logro de un acuerdo general sobre todos los temas. El proceso del G4 está enfocado predominantemente hacia la agricultura e ignora muchos de los temas cruciales de las negociaciones. Se están librando batallas duras y complejas en el área de ANMA y del comercio de servicios así como en otras áreas incluyendo ADPIC, desarrollo, temas de implementación y regulación. Mientras que la agricultura es considerada como la llave para destrabar el progreso en otras áreas, aún no resulta claro si un avance en el terreno agrícola (donde parecen registrarse movimientos positivos) garantizará un acuerdo más amplio en otros temas clave durante las próximas dos semanas.
ANMA: creciente resistencia por parte del Sur
El ANMA -11 es un grupo de países en desarrollo comprendido por Argentina, Venezuela, Brasil, Egipto, la India, Indonesia, Namibia, Filipinas, Sud África y Túnez, países que formaron esta alianza para oponer resistencia a los grandes recortes arancelarios exigidos por los países desarrollados. Esta resistencia se fundamenta en la manifiesta necesidad de estos de proteger el desarrollo industrial y el empleo en dichos países. El grupo ha cobrado fuerza rápidamente. Dicho grupo fue formado justo antes de la Conferencia Ministerial de Hong Kong en el 2005. Aunque el grupo es relativamente nuevo, bajo el liderazgo de Sud África ha establecido una plataforma de negociación par los países en desarrollo más grandes sobre la cuestión de los recortes de aranceles industriales en el acuerdo de ANMA en Doha. Estos países están preocupados por las consecuencias negativas de grandes recortes arancelarios, los cuales pueden causar desindustrialización y pérdida de empleos, en especial en los sectores automotriz, textil, del vestido, del calzado, del cuero, de plásticos y metalúrgico. Durante la semana de negociación del ANMA, transcurrida del 7 al 11 de mayo, el ANMA-11 emitió dos documentos reiterando sus posturas sobre los distintos elementos del mandato del ANMA (ver links abajo). La reunión demostró las amplias divergencias presentes entre el ANMA -11 y otras agrupaciones de países en desarrollo (como las Economías Pequeñas y Vulnerables EPVs) y los países desarrollados, los cuales persiguen recortes significativos en los aranceles industriales de los países en desarrollo. El ANMA -11 también tuvo una reunión ministerial el 11 de junio y lanzó un comunicado sobre otros temas.
En respuesta a la creación del ANMA-11, se ha creado una alianza de sindicatos de países del ANMA-11, bajo el marco de la Confederación Internacional de Sindicatos (International Trade Union Confederation, ITUC). La alianza de sindicatos se ha comprometido a asegurar que los gobiernos no sacrifiquen el desarrollo industrial por lograr pequeños éxitos en el terreno agrícola (ver www.ituc-csi.org para mayor información sobre los sindicatos del ANMA-11)
Servicios: ¿una estrategia escondida?
El proceso multilateral de Solicitudes y Ofertas en el área de servicios fue suspendido al mismo tiempo que el resto de las negociaciones en julio del 2006, y desde entonces no ha sido retomado. Esto a pesar de los esfuerzos del presidente y de los países que buscan lograr un acuerdo en este sector. Para avanzar en el comercio de servicios, los miembros coinciden en el sentimiento generalizado de que se necesita un panorama más claro sobre el rumbo de las negociaciones agrícolas y el ANMA.
Las discusiones en el último “cluster” de servicios (del 16 al 27 de abril) y las charlas del pequeño grupo “enchilada” organizado por el Embajador De Matteo (Presidente de las negociaciones de servicios), se enfocaron sobre un tema central: el cómo definir un acuerdo en el área de servicios. El Grupo de los Solicitantes (Miembros de la OMC que promueven una liberalización más profunda) sugieren que un acuerdo sería alcanzado si los países acuerdan consolidar sus niveles actuales de liberalización, o (más ambiciosamente aún) si acceden a mejorar el acceso a mercado antes de consolidar el resultado. Los países en desarrollo han establecido que ninguna de estas opciones es posible para ellos.
El propósito de definir un “acuerdo” en este punto de las pláticas resulta claro: los Solicitantes (en su mayoría países desarrollados y pocos grandes países en desarrollo), buscan garantizar que cualquier compromiso logrado en el terreno agrícola esté acompañado del logro de ganancias significativas en otras áreas de las negociaciones.
Recientemente han comenzado las discusiones sobre servicios entre los miembros del G4. La India busca lograr que EEUU y la CE adquieran nuevos compromisos en el modo 4 (el movimiento temporal de personas). Por su parte, EEUU y la CE persiguen que cualquier acuerdo resultante del G4 aumente el nivel de ambición de los compromisos adquiridos en torno a las ofertas de servicios. EEUU busca que el G4 exija explícitamente a los miembros la consolidación de los niveles actuales de liberalización. Esto se equipara al ejercicio fallido de realizar un “benchmarking”, lo cual generó gran resistencia durante la reunión ministerial de Hong Kong en el 2005. Aparentemente la propuesta de EEUU ha sido rechazada por Brasil y la India. Ahora se realizan charlas para promover una posible reunión de ministros con el objetivo de formular compromisos sobre la liberalización de servicios. El resultado de dichas pláticas aún no parece claro.
Es difícil predecir el resultado final de las negociaciones de servicios. La India mantiene un interés exacerbado en dichas negociaciones ya que cuenta con proveedores de servicios competitivos y orientados a la exportación. Por su parte, desde el principio de las negociaciones Brasil ha mostrado cautela respecto a la liberalización de los servicios. Brasil insiste en la necesidad de que los países en desarrollo establezcan un marco regulatorio propicio antes de consolidar cualquier compromiso de liberalización. Sin embargo, hay señales de que el logro de un acuerdo es realmente importante para Brasil. El resto de los países en desarrollo observan con cautela esta situación.
¿Ahora o nunca para Doha?
Los miembros de la OMC, especialmente los países en desarrollo, enfrentan decisiones muy difíciles. En caso de que los miembros de la OMC alcancen un acuerdo con los lineamientos descritos en los párrafos anteriores, se estarán comprometiendo a una nueva versión de la Ronda de Uruguay. Así se puede olvidar cualquier esperanza de corregir las inequidades del sistema o de crear nuevas reglas que ayuden a los gobiernos en la promoción del desarrollo sustentable y el incremento del empleo. Desde el 2005, todas las investigaciones realizadas por el Banco Mundial, la CNUCED, la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la Carnegie Endowment for International Peace, la Tufts University y el Sistema de Investigación y Desarrollo para los Países en Desarrollo (RIS), demuestran que las propuestas actuales para completar la Agenda de Trabajo de Doha, convierten a los países en desarrollo, especialmente los más pobres, en los grandes perdedores (ver links abajo). Por más de seis años, gente de todo el mundo incluyendo granjeros, pescadores, sindicalistas, medio ambientalistas, grupos religiosos y de la sociedad civil, han criticado las negociaciones de Doha. Además, han denunciado su promoción de un modelo de comercio regido por las grandes empresas que opera en detrimento de los derechos de las personas.
Sin embargo, resultará difícil negarse en caso de que un acuerdo formulado por el G4 sea presentado a la consideración del resto de los miembros. Actualmente está fallando el status quo y los únicos esfuerzos para lograr una reforma se enfocan en el programa de trabajo de Doha. Ante la ausencia de una alternativa, los gobiernos invierten su energía política en esta área. Nadie considera que las negociaciones actuales arreglarán todos los problemas del comercio mundial. Sin embargo, muchos miembros de la OMC consideran hay algunas victorias para ganar: el final de los subsidios a la exportación; la posibilidad de reforzar las disciplinas (si no el nivel de gasto actual) de la ayuda interna agrícola en EEUU y la CE; el establecimiento de Productos Especiales y la utilización del Mecanismo Especial de Salvaguardia para la protección de la seguridad alimentaria y de los medios de subsistencia de los países en desarrollo; el fortalecimiento de las disciplinas de la ayuda alimentaria y la asistencia técnica bajo la Ayuda para el Comercio.
Pero estas pequeñas victorias resultan inadecuadas. El paquete de Doha, ahora sometido a consideración, dejará en peor situación a la mayoría de los países en desarrollo. Asimismo, debilitará los instrumentos de formulación de políticas para construir economías sólidas, incrementar el empleo y preservar la base de recursos naturales.
En lugar de aceptar el curso actual de las negociaciones, es tiempo de hacer una pausa, aprender del pasado y replantear por completo el sistema multilateral de comercio. Una reflexión honesta sobre la experiencia de implementación, algo a lo que se habían comprometido los gobiernos en el artículo 20 de la Ronda de Uruguay, sentaría las bases para un programa de trabajo distinto. Dicho programa incluiría medidas para atacar las inequidades presentes en el primer acuerdo y analizaría más arduamente los obstáculos para lograr un sistema comercial justo y orientado al mercado. Una reflexión de este tipo necesita incluir las consultas realizadas a nivel nacional entre los distintos ministerios y electorados afectados por el comercio y a nivel multiltateral entre las diferentes agencias intergubernamentales incluyendo a la Organización Mundial de la Salud (OMS), la FAO, la CNUCED, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y los diversos organismos de Derechos Humanos. Dicho enfoque tomaría más tiempo que el actual pero es la única dirección que tiene sentido.
